BIS局长的国会听证
美国众议院外交事务委员会近日就商务部工业与安全局（BIS）2027财年预算举行听证会。负责工业与安全事务的商务部副部长、BIS局长杰弗里·凯斯勒（Jeffrey Kessler）出席作证。这也是他2025年6月出席众院外交事务委员会下属南亚和中亚小组委员会听证、就BIS2026年预算作证后，时隔一年多再次出席外交事务委员会的听证。
听证 持续两个半小时，名义上讨论BIS预算，实际上触及了美国芯片出口管制目前几乎所有重要争议，也触及前沿模型出口管制、联网汽车，以及BIS长期存在的人员不足、许可积压和透明度等问题。
在这场听证会上，共和党和民主党都认为，BIS目前的规模和资源，已经不足以承担美国政府赋予它的任务。但是，对特朗普政府的具体做法，议员们提出了很多质疑，国会鹰派希望BIS扩大实体清单、堵住芯片走私、把国防部认定的中国军事企业纳入出口管制，并迫使荷兰、日本和其他盟友同步行动。
凯斯勒则把重点放在执法上，认为美国已经有大量规则，眼下最缺的是调查人员、海外执法官员和技术专家，而不是一堆新的规则；与其不断增加清单和规定，不如提高处罚、追查转运网络，并停止像拜登时候那样给高风险企业“橡皮图章式”发放许可证。不过，凯斯勒承认，芯片出口管制会有新的监管规则出来（这和几天前BIS公布的summary显示新规最早7月份、最晚9月30号本财年之前出来相印证）。
关于Match Act，有议员提出质疑，认为该法案会导致过度使用域外管辖、过度限制设备零部件的出口，可能损害美国和盟友的关系，以及影响台积电、英特尔等在美国投资的企业，进而损害美国的半导体生态系统。凯斯勒表示他理解 Match Act 的政策动机，但希望确保任何国会通过的立法都能给政府提供新的工具，而不是反过来限制政府的权限。从这个回应可以看出，特朗普政府对Match Act似乎不怎么感兴趣，觉得限制了自己。
有议员还指出，目前实体清单企业可以在美国成立子公司，再以美国注册企业的身份获得受控技术，应当推进 Adversaries Act， 扩大BIS权限，把外国对手企业的美国注册实体也纳入管制范围、放进实体清单。凯斯勒表示，他总体支持扩大商务部执法权限的立法，因此很乐意研究 Adversaries Act ，并和国会合作。
有议员指出，既然 阿里、腾讯、两存已经上了1260H清单，那么也理应属于EAR的“军事最终用户”。对此， 凯斯勒承认美国国防部这次1260H清单列名以及背后的判断是正确的。但同时也强调，“军事最终用户”是EAR下的技术性认定，国防部把一家企业列入1260H清单，并不自动意味着这家公司会自动成为EAR下的“军事最终用户”。
凯斯勒还透露，作为BIS内部负责应对外国技术供应链风险的部门，信息通信技术与服务办公室（OICTS）目前正高优先级全力推进联网汽车规则的事实。一些汽车企业已经在跟BIS沟通后，主动从美国市场车型中移除中国等外国对手的技术。
有议员提出，沃尔沃和Polestar都是吉利集团旗下的，部分车型还在美国同一家工厂生产，但BIS允许沃尔沃继续销售，却否决了Polestar的申请，这是什么情况？凯斯勒解释，BIS和沃尔沃达成了协议，给予了沃尔沃“特定授权”，该协议非常有力和稳健，BIS认为能够有效缓解国家安全风险。BIS没有跟Polestar达成同等程度的安排，所以才拒绝了其申请。除了汽车，一些议员还要求OICTS也审查先进医疗设备、工业机器人、能源生产与储存、海底电缆和半导体制造设备等领域。但凯斯勒说OICTS目前主要是集中精力落实联网汽车规则，等该项目常态化后，才会考虑审查其他行业。
这些信息以及透露出的美国政府政策走向，对英伟达、AMD短期偏利好。里面其实说了很多H卡的事，但实在发不出来，不过既然BIS局长亲口确认了少量出口，至少表明对华销售出了有限的恢复窗口；或许也是因为这个，听证会当天达子的股价上涨了4.1%，不过上涨也受到Rubin产品进展等因素的推动，不能全部归因于这个消息。
MATCH Act风险有所下降，凯斯勒的回应说明特朗普政府不愿让国会通过刚性立法限制行政部门的权力，符合本届政府的风格，对ASML、东京电子和台积电是边际利好；但国会两党要求盟友同步管制的政治共识仍然很强，设备股的政策压力不会有根本性的消退。
对新被列入1260H清单的几家科技公司来说，应当十分警惕国会持续施压BIS，以1260H清单列名为理由，进一步列入EAR“军事最终用户”，甚至最终上实体清单。从讨论的情况看，国会算是盯上了这些公司，恐怕不会善罢甘休。
由于凯斯勒明确表示OICTS目前只优先落实联网汽车规则，其他行业要等该项目常态化后再考虑。因此 医疗设备、机器人、储能、海底电缆这些潜在的ICTS审查高危行业暂时可以松一口气。 比亚迪等中国联网汽车进入美国市场的前景变得更加黯淡了，但沃尔沃和Polestar的区别待遇说明，对中国背景联网汽车来说，美国市场的大门并没有完全堵死，ICTS项下缓解措施，仍然是一条值得尝试的路径。
听证会的详细情况如下：
一、BIS希望把半导体出口管制重点转向执法
凯斯勒在开场陈述中把“加强执法”作为2027财年预算申请的核心理由。按照他的说法，过去美国企业常常把违反出口管制的处罚视为经营成本。特朗普政府上台后，BIS开始大幅提高罚款和执法力度。BIS作出的行政罚款总额从2024年的1600万美元增至2025年的3.24亿美元，增长超过18倍；2026年至今的行政罚款金额，又已经达到2025年同期的两倍。
他列举的代表性案件包括：应用材料公司因半导体制造设备非法转运，与BIS达成2.52亿美元和解；Cadence Design Systems因非法出口半导体设计软件，被处以9500万美元行政罚款； 博世因向实体清单企业转移微电子和汽车软件，支付总计3600万美元罚款； 三名个人因涉嫌经东南亚转运包含先进芯片的服务器而被起诉，案件规模达到数十亿美元。
凯斯勒承认，BIS目前查到的可能只是“冰山一角”。很多调查人员手中的线索和案件已经超过了处理能力，大量违法活动可能尚未被发现，或者虽然发现了，却没有足够资源继续追查。
因此，特朗普政府要求将BIS执法部门的预算从2026财年的1.22亿美元提高到2027财年的3.01亿美元，增幅为147%；执法岗位从299个增加到669个，驻海外出口管制官员从25人增加到65人。
此外，预算还包括1170万美元和38个新增岗位，用于聘请工程师和技术专家，协助许可审查、技术鉴定和执法调查；另有2000万美元用于BIS负责的《贸易扩展法》第232条国家安全调查。
二、国会质疑BIS只强调执法，却没有及时更新政策，但BIS觉得现在最需要的是加强执法，而不是更多限制规则
凯斯勒在这场听证会上反复强调，BIS最大的短板是执法，而不是规则数量。他认为，“更多监管不等于更多国家安全”，与其不断增加企业名单和出台新规，不如把现有规则真正执行下去。
但这一说法同时受到两党的质疑。多名议员指出，自2025年10月以来，BIS没有向实体清单增加一家企业，这是2008年以来持续时间最长的一次清单更新停滞。相比之下，拜登政府曾将近1600个实体加入清单，特朗普政府在此前一年半里只增加了约140个。
民主党议员认为，特朗普政府几乎停止了针对中国和俄罗斯制定新的出口管制规则，却批准向中国销售受控 芯片，使出口管制变成了对华谈判中的筹码。
一些共和党议员也提出类似问题。他们指出，特朗普政府已经在“美国优先”贸易政策备忘录和AI行动计划中要求BIS堵住漏洞、加强芯片制造设备管制，但相关政策迟迟没有完全落地。仅仅提高罚款金额，并不能说明美国已经阻止敏感技术流向中国。
凯斯勒没有承诺何时恢复实体清单的常态化更新。他坚持认为，衡量BIS成效的主要标准应是抓获多少违法者、阻止多少非法转移，以及是否形成足够威慑，而不是清单上新增了多少名字。
针对议员关于BIS是否计划用其他规则正式取代AI扩散规则，凯斯勒说：我不想取代AI扩散规则，因为我认为这条规则不值得被取代。这是一条糟糕的规则，我们很高兴它已经不存在了，且没有被执行，而且它本会阻碍全球AI生态系统。未来在芯片和AI领域会有监管行动。这是一个快速演变的领域，规则需要跟上。
三、关于一些上了1260H清单的公司是否应该被认定为EAR的“军事最终用户”
委员会主席Mast直接追问凯斯勒：阿里巴巴、腾讯、两存是否属于EAR的中国军事最终用户？
凯斯勒最初比较谨慎。他表示，中国政府对私营企业拥有很强的控制力，中国长期推动军民融合，因此BIS在审查任何对华出口时都必须十分谨慎。
在连续追问之下，凯斯勒不得不承认，这些企业在中国发展本土技术产业的战略中发挥重要作用，部分企业已经被列入国防部中国军事公司清单或BIS实体清单。对于国防部长有关这些企业“直接为中国军方工作”的判断，凯斯勒最终表示，他相信这一判断是正确的。
但他同时也强调，“军事最终用户”是EAR下的技术性认定。换言之，国防部将一家企业列入中国军事公司清单，并不自动意味着BIS已经按照自己的规则完成了军事最终用户认定。
注：凯斯勒这个说法没毛病，目前的情况的确是美国几个部门的制裁清单没有打通，国防部有中国军事公司清单，商务部有实体清单，财政部还有中国军工复合体企业清单。国会正在要求各部门加强清单协调，避免一方面禁止美国资本投资某家中国企业，另一方面又允许其获得美国技术。
四、承认B卡走私规模可能远超BIS执法能力
议员们普遍认为，中国正在通过走私和海外数据中心获得被禁止出口的B卡。听证会上有人援引Epoch AI的估算称，截至2025年底，可能已有29万至160万枚H100等效芯片被走私进入中国，约占中国AI芯片总量的三分之一。委员会主席Mast还认为，中国企业可能通过新加坡、马来西亚和泰国等地的数据中心，远程使用数十万枚B卡。
凯斯勒没有确认这些数字，但承认先进芯片走私和转移规模很大，BIS目前无法发现或调查所有案件。但他强调，BIS加强执法后，中国黑市上的走私芯片价格已经明显上涨，一些报道甚至称价格翻倍。这说明执法正在提高违规成本，但距离完全切断供应仍然很远。
部分议员还批评BIS在5月31日发布的指导意见不够强硬，似乎允许中国企业保留此前获得的B卡。凯斯勒反驳称，这份指导意见只是重申现行政策：如果企业未经许可向D组国家或相关企业转移先进芯片，就已经构成违法，应当向BIS主动披露，并不存在允许非法持有芯片的新漏洞。
五、关于中国企业如何通过空壳公司和海外子公司绕过管制
听证会还重点讨论了所谓“中国企业通过空壳公司、海外子公司和第三国代工厂规避出口管制”的问题。凯斯勒表示，如果一家代工厂向海外空壳公司提供先进AI芯片，而实际受益人是位于D:5国家的受限制企业，按照现行规则已经构成违法，BIS可以调查和处罚。他不认为规则本身存在明显漏洞，关键还是能否发现企业的实际控制关系和最终用途。
另一个受到关注的漏洞是， 实体清单企业可以在美国成立子公司，再以美国注册企业的身份获得技术。部分议员提出 Adversaries Act，以扩大 BIS 权限，把外国对手企业的美国注册实体也纳入管制范围、放入实体清单。凯斯勒对此持开放态度，表示愿意研究相关立法。
六、Match Act
有议员指出，中国存储芯片制造商X鑫受到美国严格限制，美国企业不能向其出售部分设备，但荷兰和其他盟国企业仍可能继续供货、维修或提供服务。特别是ASML和 X鑫 保持合作，这等于让外国企业填补美国公司退出后留下的市场。为此，国会提出MATCH Act，可能通过外国直接产品规则、零部件出口限制等方式，迫使盟国设备商遵守与美国相近的管制。但过度使用域外管辖和零部件限制，有没有可能损害美国和盟友的关系，以及影响台积电、英特尔等在美国投资的企业？该议员又进一步追问，凯斯勒部长，从你的角度看，MATCH Act目前的文本是不是正确做法？你是否同意MATCH Act会损害我们的国内半导体生态系统？
凯斯勒表示，他已经直接向荷兰政府提出关切，几周前访问荷兰时也讨论了这一问题。美国将继续要求盟友停止这种让美国公司处于不利竞争地位的做法，但他没有给出达成协调的具体期限。MATCH Act背后有一个政策动机，那就是需要让美国出口管制体系和外国出口管制体系更加协调，因为美国不希望外国来填补对华出口管制的空缺。他理解这一政策动机。美国政府愿意就这一领域的任何立法和国会合作，但希望确保任何通过的立法都能给政府新的工具，而不是限制政府的权限。
七、 BIS 的许可效率和透明度受到质疑
许可审查积压是另一项两党共同关切的事项。部分议员指责BIS处理时间明显延长，一些美国芯片和设备企业在等待过程中失去合同。更严重的是，部分敏感申请既没有获批，也没有被正式拒绝，而是长期处于没有结果的状态。
凯斯勒否认平均处理时间大幅上升。他提供的数据是，2024年平均为60天，2025年约为62天，整体变化不大。普通许可证可能在几周或一两个月内完成，真正耗时的是涉及敏感技术、实体清单企业和高风险地区的申请。他认为，上一届政府曾向实体清单企业发放数千份许可证，审批过于宽松。本届政府停止“橡皮图章式批准”，敏感申请需要更多技术和国家安全审查，因此耗时较长是合理的。
但议员指出，企业面临的问题并不完全体现在平均数里。大量普通许可证快速办结，可以拉低平均处理时间，却无法反映少数重要申请被长期搁置的情况。
BIS和产业界的沟通也受到议员们的批评。BIS取消了传统的年度出口管制更新会议，一些重要政策开始通过发给个别公司的“知情函”实施，而不是公开发布统一规则。议员们担心，这种做法会让企业无法准确判断合规要求，也容易引发选择性执法和政策偏袒的质疑。
凯斯勒表示，BIS在2025年向企业提供了约3.5万次协助，并计划恢复年度更新会议，但没有给出确定日期。
八、 BIS 对 Anthropic 两款前沿模型的临时出口管制
Anthropic发布新模型后，BIS向公司发出一封“知情函”，要求任何外国人访问相关模型都必须获得许可证。Anthropic随后关闭了所有用户的访问。经过大约两个半星期的谈判，BIS部分撤销限制。
凯斯勒确认自己参与了这一行动。他表示，美国政府认为模型传播可能带来国家安全风险，因此需要迅速采取措施。在Anthropic同意和政府合作、帮助识别模型漏洞并建立护栏后，BIS取消了限制。
部分议员称，政府采取行动可能源于亚马逊CEO安迪·贾西向白宫提出的担忧，因此质疑BIS是否进行了独立安全评估，是否可能利用出口管制帮助某些企业限制竞争对手。
凯斯勒表示，美国政府确实会独立评估前沿模型风险，具体工作主要由商务部下属的美国AI安全和创新中心（CAISI）以及白宫等部门完成，并非只依据一家公司的意见。不过，他也承认，BIS发出“知情函”时，并不一定经过和正式许可证审查相同的跨部门程序。
多名议员因此要求政府制定适用于所有前沿实验室的统一规则，而不是临时给某家公司发信来叫停模型发布。凯斯勒预计，政府今后会出台更多有关前沿AI模型发布和传播的规定，但没有给出具体时间表。
九、将阿联酋放入A:5国家组并放宽AI芯片出口管制的决定
特朗普政府不久前放宽对阿联酋的先进技术出口限制，成为听证会中争论最激烈的议题之一。
新政策允许阿联酋政府及部分指定企业，包括G42和Core42，在某些情况下无需逐笔申请许可证，就可以获得先进AI芯片和服务器。
支持者认为，阿联酋是美国在中东的重要伙伴。允许其使用美国芯片、建设美国AI技术栈，可以防止海湾国家转向中国技术，同时带动对美国数据中心和AI产业的投资。
凯斯勒明确支持这一战略。他表示，加强美国与阿联酋的技术伙伴关系，是本届政府的重要成果之一。美国与阿联酋签署的相关协议包含安全护栏，目的就是防止芯片、数据和技术转移给中国等第三方。
民主党议员则集中质疑其中可能存在的利益冲突。他们提到，G42董事长塔赫农同时担任阿联酋国家安全顾问，并与特朗普家族参与的World Liberty Financial存在商业联系。议员据此不断追问，政府放宽芯片出口限制是否受到私人商业利益影响。
凯斯勒否认自己曾就阿联酋政策与特朗普家族或World Liberty Financial进行讨论。议员接下来又问，那你有没有跟中东特使史蒂夫·威特科夫讨论过这个事，凯斯勒说内部讨论属于行政部门的审议过程，他没有权限披露。议员一下子就急了，说我没有让你去披露你讨论的内容，我只是问你有没有跟史蒂夫·威特科夫商量过这件事，你就回答是还是不是。结果凯斯勒还是一直在那和面团，就是拒绝直接确认或否认。议员持续追问一直到提问时间截止，场面一度非常难看。
十、联网汽车规则成为OICTS目前的主要工作
按照凯斯勒的说法，作为BIS内部负责应对外国技术供应链风险的部门，信息通信技术与服务办公室（OICTS）目前最重要的项目是联网汽车规则。该规则从2027车型年起禁止美国乘用车使用外国对手提供的软件，从2030车型年起进一步禁止使用相关联网硬件。凯斯勒表示，一些汽车企业已经在跟BIS沟通后，主动从美国市场车型中移除中国等外国对手的技术。
听证会上，议员重点比较了沃尔沃和Polestar。两家公司都和中国吉利集团有关，部分车型还在美国同一家工厂生产，但BIS允许沃尔沃继续销售，却拒绝了Polestar的申请。议员们问为什么都是吉利旗下的，处理方式却这么不一样？
凯斯勒解释，BIS和沃尔沃达成了包含严格安全条件的协议，给予了该公司一项“特定授权”，BIS认为该协议非常有力、非常稳健，并且有效缓解了美国政府认为原本会存在的国家安全风险。BIS没有跟Polestar达成同等程度的安排，因此拒绝了其申请。他强调，这些协议的细节是保密的，没有再进一步说明两者的具体区别。
议员还担心，中国政府可能要求与中国有关联的车企持续收集车辆数据、开展远程管理，甚至植入监控软件。凯斯勒表示，任何获得豁免或具体授权的企业，都必须满足严格的数据隔离和技术栈清理要求。
除了汽车，国会议员还要求OICTS审查先进医疗设备、工业机器人、能源生产与储存、海底电缆和半导体制造设备等领域。但凯斯勒没有承诺启动新的规则，只表示OICTS目前仍集中精力落实联网汽车规则，待该项目常态化后，才会考虑其他行业。
十一、俄罗斯仍在通过第三国获得美国和欧洲部件
虽然听证会主要针对中国，俄罗斯也是反复出现的议题。多名议员指出，在乌克兰战场回收的俄罗斯导弹、无人机和其他军事装备中，仍然不断发现美国及欧洲制造的芯片、电路板和雷达部件。这说明俄罗斯仍在利用第三国采购网络绕过出口管制。
议员还批评特朗普政府没有继续更新针对俄罗斯的实体清单。拜登政府在俄乌战争开始后曾把700多个俄罗斯实体加入清单，但2025年以来几乎没有新的俄罗斯企业受到BIS限制。
凯斯勒表示，现有对俄出口管制仍在执行，没有所谓全面“松开油门”。每当BIS从战场证据或企业报告中发现美国零部件出现在俄罗斯武器中，都会启动调查。他没有提供专门负责俄罗斯案件的准确人员数量，只表示至少有数十名工作人员负责包括俄罗斯在内的D:5国家执法。新增海外人员也不会全部派往俄罗斯或中国，而会重点部署在芬兰、中亚、中东和东南亚等容易发生转运的地区。
十二、敏感数据、合成生物和AI能力正在进入出口管制范围
听证会还触及了几个正在扩大的管制领域。比如敏感个人数据。议员担心，美国人的身份信息、地理位置数据和其他敏感数据可以被外国企业通过数据经纪商购买。凯斯勒表示，部分技术数据受到EAR管制，司法部也有权限制敏感个人数据流向外国对手，因此需要综合使用出口管制和数据安全工具。还有议员提到了合成生物学，并表示国会正在推动《生物知识产权保护法》，限制向中国等国家输出与合成生物学有关的知识产权和技术信息。凯斯勒认为，明确划定限制范围有助于企业合规和BIS执法，并愿意和国会讨论相关立法。
十三、举报人制度可能成为 BIS 新的执法工具
多名议员支持在BIS设立举报人奖励或保护机制。凯斯勒表示，举报人已经是BIS执法线索的重要来源，一些案件正是依据内部人员提供的可靠信息展开。考虑到芯片走私和空壳公司交易往往很难通过常规检查发现，举报人制度可能帮助BIS更早识别规避网络。相关法案已经在国会获得两党支持，拟为举报出口管制违法行为的人提供奖励或受保护的报告渠道。凯斯勒原则上支持这一方向。
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